Autonomía de la Banca Central en México / Tomo II: México: antecedentes de la autonomía
Author: Eduardo Turrent
Date: 2015-11-13T06:00:00+00:00
Publisher: Banco de México

Autonomía de la Banca Central en México

Visión histórica

Tomo II

México: antecedentes de la autonomía

Agustín Carstens

Gobernador

Roberto del Cueto Legaspi
Manuel Ramos Francia
Manuel Sánchez González
José Julián Sidaoui Dib
Subgobernadores

BANCO DE MÉXICO

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Supervisión del proyecto

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Investigación histórica y dirección del proyecto

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Coordinación editorial

ANTONIETA CRUZ
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Investigación iconográfica

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Formación

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Corrección de textos

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Traducción

MARÍA ESPERANZA ZOREDA LEE
Supervisión de la traducción y edición

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Transcripción de textos

LUIS EKIRO
GERARDO PEÑA TORRES
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Primera edición, 2012

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México: antecedentes de la autonomía

Antecedentes y Ley Constitutiva del Banco de México

En México, después de la promulgación de la Constitución y su artículo 28, el establecimiento del banco único de emisión se volvió un objetivo muy deseado para el gobierno de Venustiano Carranza. En el primer proyecto que éste presentó se propuso un banco “netamente oficial, manejado exclusivamente por el Estado”. La propuesta fue rechazada por las comisiones dictaminadoras del Congreso a las que fue turnada. Según el dictamen la iniciativa violaba el espíritu de las discusiones que se habían dado en el Constituyente, ya que al prescindirse del “capital privado en la organización del banco” y “de la presencia de los accionistas en el cuerpo directivo de la institución” se renunciaba a “una garantía moral de gran importancia […] puesto que por medio de tales accionistas pueden hacerse sentir eficazmente la opinión y las necesidades de las colectividades”. Según las comisiones dictaminadoras la participación del sector privado era la forma de organización que mejor se ajustaba “al espíritu democrático con la orientación que la Revolución ha querido dar a nuestras instituciones”.[1]

En septiembre de 1920, a sólo cinco meses de tomar posesión Adolfo de la Huerta como presidente interino, el diputado Antonio Manero sometió a la consideración del Congreso otro proyecto para la constitución del banco único de emisión.[2] La exposición de motivos confirmaba el consenso doctrinal que se había estado gestando alrededor de la materia. Gran parte de la argumentación se apoyaba en la experiencia de los bancos centrales que habían surgido en Europa y los Estados Unidos y también a consideraciones de legislación comparada.[3] Asimismo, ese legislador debió estar atento al dictamen legislativo para la iniciativa carrancista. Quizá para evitar un desenlace parecido adoptó en su propuesta la modalidad de una institución “mixta”. Los principales bancos centrales de Europa y los Estados Unidos se habían organizado con participación privada en la integración del capital y en su dirección.

El presidente Venustiano Carranza, promotor de las primeras iniciativas que se redactaron para el establecimiento del Banco Único de Emisión, según había quedado establecido en el artículo 28 constitucional.

La contrapropuesta a la iniciativa de Manero no tardó en surgir de las propias filas de colaboradores del presidente De la Huerta. El secretario de Hacienda, Salvador Alvarado, y el subsecretario Manuel Padrés sometieron al Congreso una propuesta en la que la Ley de Instituciones de Crédito y la Ley del Banco Único se presentaban integradas en un solo ordenamiento.[4] En rigor no existía gran diferencia entre el proyecto de Alvarado et al. y el presentado por Manero tres meses atrás.

Con todo, el proyecto de Manero al igual que el de Alvarado et al. resultaron archivados en las cámaras, sin que en el transcurso se volvieran a reactivar los trámites para hacerlos realidad.[5] Así, para mediados de 1921 eran ya varios los proyectos que había conocido el Congreso a pesar de lo cual difícilmente se había avanzado en la definición del asunto del banco único. Buscando desatorar el tema, el diputado Antonio Manero sugirió en el seno del legislativo “que se engloben en un solo dictamen todas las iniciativas surgidas hasta ese momento”, con el fin de conseguir algún consenso en los renglones fundamentales de tan delicada cuestión. La moción fue votada favorablemente en la sesión del 14 de marzo y el dictamen general fue sometido a la sesión del 7 de julio de ese mismo año.[6] En cuanto a los aspectos fundamentales de la institución el dictamen proponía:

Autonomía del banco; control eficaz del gobierno; administración directamente emanada de los accionistas; garantías positivas de la emisión; circulación voluntaria de los billetes; concentración en el banco de todos los asuntos hacendarios relacionados con los servicios públicos; reciprocidad de servicios entre el gobierno y el banco; eliminación de funciones propias de los bancos de otra índole; equidad en la distribución de utilidades entre el Estado y los accionistas; limitación rigurosa de la acción política y administrativa del Ejecutivo de la Nación sobre el banco, y libertad completa de acción a los elementos económicos que deben concurrir para el establecimiento y desarrollo de la institución.[7]

Antonio Manero fue figura de relevancia en los trabajos previos a la fundación del Banco de México. Siendo integrante del Congreso, de su pluma emanaron proyectos para el establecimiento de esa institución y también se convirtió en una de las referencias más autorizadas y reconocidas del país en esa materia.

La fundación del banco único trascendió el ámbito interno de la vida nacional y se enredó con las accidentadas relaciones externas del país durante ese crítico arranque del periodo de reconstrucción. Al terminar la Revolución, en 1921, los acreedores internacionales de México se habían asociado en el llamado Comité Internacional de Banqueros. Su finalidad era la de negociar con el gobierno mexicano la reanudación de los pagos sobre el adeudo exterior. Aunque en general los miembros de ese comité compartían un interés común, que era el reinicio de los pagos, existían entre sus miembros diferencias de enfoque y ambición. Uno de los integrantes, “Sir William Wiseman, por ejemplo, estaba interesado en la fundación del banco único de emisión de México, tal y como estaba previsto en el artículo 28 de la Constitución de 1917, pero aprovechando para ello la estructura ya existente de un banco privado en donde tenía fuertes intereses: el Banco Nacional de México”.[8]

Según los banqueros del comité, y quizá también para los “sonorenses en el poder”, la reanudación del servicio de la deuda sería el paso clave para el reconocimiento oficial del gobierno obregonista en Washington. Por su parte De la Huerta llegó a considerar el convenio de la deuda externa suscrito en 1922 como un gran triunfo diplomático del cual necesariamente también habría de provenir la fundación del banco único.

Después de la firma del acuerdo, De la Huerta entró en acción legislativa y consiguió del Congreso la autorización que facultaba al Ejecutivo para establecer el banco único. Esta moción, que propició el surgimiento de otra iniciativa que planteaba al banco como una empresa “mixta”, tuvo al menos la consecuencia de eliminar la injerencia del Legislativo en el asunto que tantos problemas había ocasionado.[9] En ese proyecto se planteó que el gobierno federal aportara por lo menos 51 por ciento del capital, pero el órgano directivo sería elegido en su integridad por los accionistas privados necesariamente minoritarios.[10] Asimismo, el gobierno federal designaría a los comisarios de la sociedad y en ningún caso los créditos a su cargo excederían de 20 por ciento sobre el capital exhibido.

Se cuenta que durante los últimos meses, poco antes de renunciar a la cartera de Hacienda, don Adolfo realizó sus esfuerzos postreros para obtener el citado empréstito pero que aquello, en resumen, desembocó en frustraciones. Este fracaso agudizó la pugna y el distanciamiento que existía desde algún tiempo atrás entre Obregón y De la Huerta y cristalizó en la renuncia de este último y en su eventual levantamiento armado.[11]

Desde la época del Congreso Constituyente el dilema para el establecimiento del Banco Central se había manifestado en dos retos: la integración de su capital y la definición doctrinaria y legal de las características de la institución. Sin menosprecio del reto “doctrinal”, la obtención de los fondos para el banco se había constituido en la piece de resistance de la reforma bancaria en México. El punto de inflexión, con todo, se localiza en los años de 1924 y 1925, cuando el ministro Pani, al “invertir los dos términos de la tradicional ecuación hacendaria mexicana” transforma los déficit en superávit y consigue acumular los excedentes requeridos para la consumación de la tan deseada institución central.

Acto seguido, a finales de 1924, el ministro Pani designó una comisión para que se abocara definitivamente a la elaboración de la ley, los estatutos y la escritura constitutiva del futuro banco único:

Las facultades extraordinarias concedidas por el Congreso al ejecutivo en el ramo de Hacienda, permitieron que los trabajos para la creación del Banco Único de Emisión no se entorpecieran con debates legislativos estériles como los que habían impedido la realización del proyecto por ocho años. La comisión presidida por Pani se integró con tres miembros: Manuel Gómez Morín, Fernando de la Fuente y Elías S. A. de Lima.[12]

De Lima era un experimentado banquero que había llegado a México proveniente de Nueva York desde 1911. Álvaro Obregón lo había llegado a considerar el financiero más competente en el país. Por su parte la formación de Manuel Gómez Morin como técnico en banca central arrancó quizá en 1921. Durante su estancia en Nueva York, a la cabeza de la Agencia Financiera de México, Gómez Morin aprovechó su residencia en Manhattan para matricularse en la Universidad de Columbia con el objeto de estudiar dicha materia y en particular el funcionamiento del Sistema de Reserva Federal. Desde su exilio neoyorquino, Gómez Morin había enviado varias excitativas a De la Huerta para que se fundara el banco único de emisión, “como una demostración de fuerza financiera” y de capacidad organizativa de nuestro país ante los banqueros y los petroleros de los Estados Unidos.[13]

El tercer y último miembro de la comisión fue el sonorense Fernando de la Fuente, persona muy cercana a Calles y a Obregón desde la época de la Revolución. De la Fuente era abogado, gran conocedor de técnica jurídica y de la legislación mexicana y durante los trabajos de esa comisión redactora fungió como jefe del Departamento de Crédito de la Secretaría de Hacienda. “La nueva batalla económica que intentaban hizo que, curiosamente, De la Fuente y Gómez Morin llamaran ‘mi general’ a Elías de Lima”.[14]

Las actividades de la Comisión Redactora avanzaron en forma ininterrumpida, de manera que para el mes de julio de 1925 los documentos estaban casi concluidos. La Ley Constitutiva del Banco de México fue promulgada el 15 de agosto de 1925.[15] En general, la Ley Orgánica del Banco de México fue redactada a partir de cuatro elementos: la teoría y la doctrina de banca central; los proyectos antecedentes de esa misma ley; las motivaciones circunstanciales emanadas de la propia coyuntura económica, bancaria e histórica que experimentaba en esa época el país; y los antecedentes estructurales e institucionales incorporados en la herencia de la Comisión Monetaria, S. A. Dos casos ilustran con claridad ese proceso: las normas regulatorias de la emisión y la función de banco de bancos. El capítulo sobre emisión fue resultado de una combinación equilibrada de los principios de la doctrina con una cuidadosa consideración de la experiencia emisora experimentada por el país en el pasado reciente. Teniendo en mente los antecedentes del caso, la ley integró en su texto unos requisitos para la emisión muy precavidos. La salida de billete sólo sería posible en función de tres operaciones: a cambio de oro amonedado o en barras, en contrapartida de giros sobre el exterior convertibles a la vista en oro, o a través del redescuento efectuado por el banco con sus instituciones asociadas.

Flanqueando a su derecha e izquierda al presidente Álvaro Obregón, aparecen dos funcionarios principales de su administración: el secretario de Gobernación, Plutarco Elias Calles, y su segundo secretario de Hacienda, Alberto J. Pani. Al poco tiempo, Calles y también Pani se convertirían en actores clave de la fundación del Banco de México.

Las reglas relativas a la función de banco de bancos fueron una prueba del pragmatismo mostrado por los ponentes en el diseño de la ley.

Las condiciones que entonces prevalecían estaban lejos de favorecer la implantación y el desarrollo de un banco destinado a servir de eje y núcleo de enlace a un sistema bancario realmente nacional. En rigor, el país carecía de bancos, pues de los establecimientos que ostentaban ese nombre, apenas si lo merecían por la importancia de sus operaciones, y las sucursales de bancos extranjeros abiertas pocos años antes que no por manejar buena parte de los capitales libres mexicanos tenían —el tiempo habría de demostrarlo— verdadero arraigo.[16]

La prudencia descartó que los bancos comerciales fueran forzados a asociarse al Banco de México. Además, las operaciones que el banco pudiera efectuar con sus asociados se plantearon también con cierta sobriedad. La principal de ellas era que el redescuento sólo pudiera realizarse con efectos comerciales de la mayor liquidez a 90 días de plazo. Sin embargo, a la institución le quedaría permitido efectuar con sus asociados otras operaciones, como la apertura de créditos en cuenta corriente o el descuento de bonos de caja y de aceptaciones con requerimientos especiales.

Por fin, a finales de agosto de 1925, fue posible informar que se encontraba todo dispuesto para la inauguración del Banco de México. La ceremonia dio principio a las 10 de la mañana cuando el presidente Plutarco Elías Calles, acompañado de su gabinete, arribó a las oficinas del Banco de México situadas en el edificio del Banco de Londres, en las calles de 16 de Septiembre y Bolívar. También estuvieron presentes “los altos representantes de la banca, la industria, el comercio y las organizaciones obreras”, así como los miembros del cuerpo diplomático acreditado en nuestro país. Pocas horas después de la inauguración Calles pronunciaba su primer Informe de Gobierno como presidente de México. En la exposición de los logros obtenidos en el ramo de Hacienda, el discurso señalaba “que la realización del proyectado Banco de Emisión, a últimas fechas, se ha convertido en necesidad nacional inaplazable y en imperiosa demanda popular...” y concluía:

[...] cierro esta parte de mi mensaje dándome la satisfacción de comunicaros —y, por vuestro muy respetable conducto, a la nación entera— que hoy, día primero de septiembre de mil novecientos veinticinco, a las diez horas de la mañana, fue inaugurado el Banco de México, S. A., con cuyo acto queda satisfecha otra de las condiciones de seguridad para la reanudación del servicio de la Deuda Exterior y, por tanto, del restablecimiento del crédito de México en el extranjero, cumplido uno de los números más salientes del programa revolucionario que nuestro pueblo escribió, con su sangre generosa, en la Constitución de 1917, y recorrido un largo tramo del sendero que conduce a la autonomía económica nacional.[17]

El joven abogado Manuel Gómez Morin se convirtió en el asesor más apreciado de los presidentes Obregón y Calles. “Morincito”, como le llamaban los sonorenses, tuvo una participación destacada en la fundación del Banco de México y fue designado presidente del Consejo de Administración, cargo que ocupó hasta 1929.

Respecto al marco normativo de la institución cabe destacar un hecho histórico de importancia: la Ley Constitutiva del Banco de México se promulgó mediante la rúbrica respectiva del presidente de la República, Plutarco Elías Calles, y del “secretario de Estado y del Despacho de Hacienda y Crédito Público, Alberto J. Pani”. A mayor abundamiento, el texto oficial iniciaba con la siguiente leyenda: “Plutarco Elías Calles, Presidente Constitucional de los Estados Unidos Mexicanos, a sus habitantes, sabed”. A continuación se explicaba que “en uso de las facultades extraordinarias” de que se encontraba investido “en el ramo de Hacienda por el H. Congreso de la Unión”, el mandatario había tenido a bien expedir la mencionada ley. ¿Mero formalismo legislativo? No exclusivamente. En política, como en temas de administración, la autoridad se delega y la responsabilidad se comparte. El presidente Calles compartía la responsabilidad sobre las disposiciones que conformaban ese ordenamiento no sólo por el hecho de que había suscrito la promulgación, sino por otra razón de importancia: porque la iniciativa correspondiente había sido turnada al Congreso por el Ejecutivo a su cargo. Y entre las disposiciones contenidas en esa ley figuraba de manera sobresaliente la intención de crear una “institución dotada con la necesaria individualidad e independencia”.[18]

También el secretario de Gobernación, el ingeniero Adalberto Tejada, respaldó con su rúbrica la promulgación de la primera Ley Orgánica que rigió en su historia al Banco de México. Asimismo, aunque en la publicación de ese ordenamiento que se realizó en el Diario Oficial del 25 de agosto de 1925 no se mencionó a los ponentes del proyecto, no hay duda de que esas personas, junto con Calles y Pani, comparten la paternidad de dicha ley. Ésta fue la situación, en lo específico, del abogado Manuel Gómez Morin, del banquero inmigrante Elías de Lima y del abogado sonorense Fernando de la Fuente. Por derecho propio estos últimos también pueden ser considerados precursores de la autonomía de la banca central.

El secretario de Hacienda Alberto J. Pani (centro) aparece acompañado de otras personas, entre ellas el destacado financiero Rafael Nieto (a la izquierda de Pani).

Dos menciones explícitas pueden leerse en la “Exposición de motivos” de la Ley Constitutiva del Banco de México respecto al tema de la autonomía. La primera señalaba que “cualquiera que fuese la importancia del capital aportado por la Nación” a la constitución del patrimonio del banco, era fundamental que la institución se organizara “con la necesaria individualidad e independencia”. A continuación se explicaba que el control del Estado sobre el banco único de emisión que exigía la Constitución se compadecía perfectamente “con la idea de la independencia”. La segunda alusión se refería a la integración y al funcionamiento del Consejo de Administración. Dada la organización que se había acordado para ese órgano, en cuanto a la elección de sus integrantes y a su funcionamiento, no podía estar supeditado “a las órdenes, ni aun a las instrucciones, del accionista Gobierno” el cual únicamente podría “hacer sentir su acción por medios indirectos, uno de los cuales era su voto, como el de cualquier otro accionista, en las asambleas generales”. Se adivinaba claramente en esas disposiciones la intención de evitar “en un banco controlado por el Gobierno, el gravísimo peligro de que el interés político pueda predominar en un momento dado sobre el interés público; es decir, que el Gobierno represente el interés de los hombres pertenecientes al partido que lo constituye y prescinda del interés nacional”.[19]

El articulado de la Ley Constitutiva revela la intención del legislador de llegar a un conjunto de equilibrios institucionales con base en la idea de los pesos y contrapesos. A esta intención respondió la medida de crear una serie minoritaria de accionistas. Además de contribuir al capital, esa serie podría ayudar a vigilar “a la mayoría, le sirva de freno, sepa lo que está haciendo, desempeñe frente a ella la función de la opinión pública y le sirva de prudente correctivo”. Otra palanca que se visualizó en la búsqueda de equilibrios fue el derecho de recusación. La serie B tendría el derecho de recusar la designación de hasta cuatro de los cinco consejeros que designase la serie A mayoritaria, y esta última hasta tres del total de cuatro que tenían derecho a elegir los accionistas B. A ello se agregaron los requisitos que se incorporaron en la ley para los consejeros en general. Los designados tendrían que ser personas con “notorios conocimientos y experiencia en asuntos bancarios y comerciales”. Asimismo, no podrían ser consejeros quienes hubieran obtenido un cargo mediante elección popular como tampoco funcionarios públicos o quienes estuvieran expuestos a algún conflicto de interés con el Banco de México.[20]

Para fines de la autonomía del recién creado instituto emisor mucho más importante fue el lineamiento relativo a los techos o límites al crecimiento de las variables clave. Este principio inspiró varias disposiciones fundamentales de la Ley Constitutiva, pero cabe destacar en particular el techo que se acordó para el crédito que se concediera al gobierno federal y cuyo saldo no podría ser superior a 10 por ciento del capital exhibido (artículo 22, fracción I). La ley también prohibió que el Banco de México pudiera conceder préstamos a los gobiernos de los estados y de los ayuntamientos. En cuanto a otros límites cabe destacar los que se establecieron para la emisión de billetes, para las operaciones con personas relacionadas que constituyeran un riesgo común, o en casos de que hubiera conflictos de interés. En cuanto al primero de esos topes la institución no podría emitir billetes por una suma que excediera del duplo de sus tenencias de oro.[21]

Precursores de la autonomía de la banca central

Manuel Gómez Morin, actor fundamental en la creación del Banco de México, ya no llegó a participar en la redacción de la Ley Orgánica de 1936, ordenamiento mediante el cual se pensaba fortalecer la autonomía del instituto central. Apenas designado como secretario de Hacienda, en diciembre de 1935, don Eduardo Suárez se acercó al abogado y economista monetario Miguel Palacios Macedo para que redactara una nueva ley para el Banco de México. La finalidad era consolidar su especialización como instituto emisor y darle un carácter plenamente moderno. El ministro Suárez conocía muy bien a Palacios Macedo y sabía de sus convicciones en materia de banca central y moneda. Estaba avisado sin ninguna duda de que ese ponente redactaría una ley para que el funcionamiento del Banco de México estuviera “libre de toda nota inflacionista” (sic).[22]

Al menos cinco referencias explícitas a la autonomía del Banco de México pueden leerse en la “Exposición de motivos” de la Ley de 1936. Según el ponente la autonomía del instituto central requería consolidación y fortalecimiento con un carácter orgánico. Vista desde esa perspectiva la autonomía, más que un instrumento, era una salvaguarda o una protección. Pero ¿mecanismo de protección para qué? La Ley de 1936 y su “Exposición de motivos” no dejan lugar a dudas: para evitar que se pusiera en ejecución “una política inflacionista”. Así, mediante dicho ordenamiento se buscó suprimir la posibilidad de que se hicieran “emisiones en cantidades ilimitadas, pues ello equivaldría a la autorización implícita de una política inflacionista, que es precisamente lo que se pretende atajar […]”.[23]El ponente estuvo asimismo alerta sobre el conflicto que suele aflorar cuando un banco central actúa en calidad de regulador monetario y como banco de bancos. De ahí que la función de sostén se ejerciera sólo por excepción, “a menos que se identifique por completo con la función regulatoria”.[24]

Don Eduardo Suárez (segundo de izquierda a derecha), secretario de Hacienda de 1935 a 1946 y bajo cuya iniciativa se promulgó la Ley Orgánica del Banco de México de 1941, que derogó a su ordenamiento antecesor de 1936.

Para evitar la posibilidad de una política inflacionista se incorporaron en la Ley de 1936 dos protecciones: un cuidadoso armazón para regular sus operaciones y el establecimiento de límites o candados a la expansión de los agregados monetarios fundamentales. En ese sentido cabe primeramente destacar los topes que se pusieron a la emisión de billetes, uno expreso y otro implícito. Según el primero la suma del saldo de billetes más las obligaciones a la vista del Banco de México no podría ser mayor a la cifra de 50 pesos por habitante de la República. El límite implícito derivó de las operaciones que podían dar lugar a emisión y que sólo cabían en tres categorías: los pagos que hiciera el banco por sus pasivos, el canje por otras especies circulantes y las inversiones que la propia ley le autorizaba al instituto central. En cuanto a la reserva internacional su saldo nunca podría ser menor que 100 millones de pesos ni menor a 25 por ciento de la suma de los billetes en circulación más las obligaciones a la vista en moneda nacional a cargo del Banco de México.[25]

Tenía razón el ponente Palacios Macedo: en lo concerniente a la autonomía el tema que revestía mayor delicadeza y significación era el relativo “a los asuntos en [los] que tiene un interés directo el Estado”. El vínculo verdaderamente controvertido en esa relación eran, y lo siguen siendo, los créditos que un banco central puede conceder a su gobierno. La “Exposición de motivos” de la Ley de 1936 especificó que se requería “hacer más clara y amplia la autonomía del Banco”, y esta propuesta un tanto críptica se refería con toda seguridad a las modalidades y límites con los que el instituto central pudiera conceder crédito al gobierno.

¿Cómo podría entonces el Banco de México concederle financiamiento al gobierno federal? Había, respecto a esta materia, dos consideraciones. Primero, en cuanto a los procedimientos aceptados para otorgar ese financiamiento. Segundo, en lo relativo al límite o a los límites a que debería estar sujeto. En cuanto a los procedimientos la ley contempló dos. En primer lugar, mediante la adquisición de algunos bonos que emitiera el gobierno con unas especificaciones muy estrictas en cuanto a plazo y garantías. La segunda opción era la posibilidad de generar sobregiro en la cuenta corriente que el banco le llevara al gobierno federal, es decir, la llamada cuenta de la Tesorería. En cuanto al límite, la suma del saldo por esos conceptos nunca debería exceder “de diez por ciento del promedio de los ingresos anuales que la Tesorería de la Federación hubiera percibido en efectivo durante los tres años precedentes”.[26]

De muy corta vida resultó la autonomía con la que se intentó dotar al Banco de México mediante la Ley Orgánica de 1936. La incompatibilidad se materializó cuando se hicieron evidentes los procedimientos crediticios a los que deseaba recurrir la administración cardenista para financiar sus programas de reforma. Casi en paralelo, en el otoño de 1937, mientras Palacios Macedo intentaba desde el Consejo de Administración del Banco de México que el gobierno dejara de aplicar una política inflacionista y se respetaran los principios que habían inspirado la Ley Orgánica de 1936, el abogado Gómez Morin era invitado por el gobierno del Ecuador. Entre otras razones se le convocaba para que el experto mexicano preparara una propuesta de reorganización para el Banco Central de ese país que le otorgara la especialización que siempre es indispensable para ese tipo de institución.[27]

El abogado y economista monetario Miguel Palacios Macedo, a cuyo cargo estuvo la redacción de la Ley Orgánica del Banco de México de 1936. Mediante dicho ordenamiento se intentó fortalecer la autonomía del instituto emisor a fin de que su funcionamiento quedara “libre de toda nota inflacionista”.

El tema contaba con antecedentes. Uno de ellos, muy importante, tuvo que ver con la actuación que ya antes había tenido Gómez Morin como asesor del gobierno del Ecuador. En 1933 las autoridades de ese país lo habían invitado para que actuara como su representante en la Conferencia Económica Mundial que se celebraría en Londres. Años más tarde se levantó en ese país un gran clamor público por la intensa inflación que se había desatado. Así, a principios de 1937, el presidente Federico Páez solicitó orientación a fin de conseguir a un experto en moneda, banca y crédito que gozara de amplio reconocimiento para que les preparara una propuesta de reorganización en dichas materias. La fama del jurista mexicano había trascendido fronteras y la recomendación recayó en su persona.[28]

En unos cuantos meses de actividad, que debió ser muy intensa, el asesor presentó a la consideración del gobierno que lo había contratado un paquete al que se le denominó “legislación Gómez Morin”. En su parte medular dicho paquete incluyó la Ley orgánica del banco central, la Ley de la moneda y reformas de fondo a la Ley general de bancos. En la Ley del banco central que preparó Gómez Morin para el gobierno del Ecuador se contempló la conformación de una institución autónoma con límites a la emisión monetaria y en la cual quedaran definidas con precisión las relaciones con el Estado.

De una manera lógica o quizá inexorable las causas de la estabilidad monetaria y de la autonomía de la banca central encontraron cabida en la ideología y en los programas del Partido Acción Nacional (partido político mexicano). Resultaba casi natural que así ocurriera dado el papel clave que había jugado en esa tarea fundacional el jurista Manuel Gómez Morin.[29] Así, en abril de 1939 el partido hizo público su Programa Mínimo de Acción Política y lo consideró un “acto esencial”. Entre los asuntos que cabe destacar del capítulo “Organización económica general”, están los relativos a la moneda y el crédito:

La creación de dinero ficticio, como la inversión inconsulta y desproporcionada de fondos públicos, son actos criminales contra la economía de la Nación y es irresponsable, por tanto, toda creación innecesaria de nuevas deudas públicas, el derroche de los fondos de la Nación en empresas inmediatas o francamente inútiles y todo intento de acrecentar directa o subrepticiamente los recursos fiscales, con incrementos indebidos de la circulación o merma o desproporción de las reservas monetarias y desvalorización o inestabilidad de la moneda.[30]

Años después la situación crítica que había surgido a raíz de la devaluación de 1948 y la posibilidad de contar por vez primera con representación en el Congreso abrieron una oportunidad que se apreció como única. Así en la iniciativa múltiple que presentó el Partido Acción Nacional el 27 de octubre de 1948 se incluyó una propuesta para reformar la Ley Orgánica del Banco de México. Vinculada en forma directa con la propuesta para reformar la ley del banco había en el paquete al menos otra propuesta. La relativa a la reforma del mercado de valores cuya motivación era poner un impedimento legal a la práctica de que el Banco de México ofreciera recompra a la par a ciertos valores gubernamentales, la cual era una de las causas de la expansión monetaria que había desembocado en inflación.

De la pluma de Gómez Morin provinieron claramente tanto la “Exposición de motivos” como la iniciativa de reforma que requería la Ley Orgánica del Banco de México del 26 de abril de 1941. La causa del proceso inflacionista que desembocó en la crisis cambiaria de 1948 tuvo su origen en la forma en que se había manejado el Banco de México, dando cabida a operaciones expansionistas contrarias a la especialización a que debía apegarse todo banco central digno de ese nombre. En lo específico la “Exposición de motivos” abría con un recuento histórico para explicar cómo se había llegado “al deterioro de ese instrumento económico” debido a “las reformas ineptas y deliberadamente desquiciantes (sic) que se han hecho en la Ley Orgánica del Banco de México y en la legislación de Instituciones de Crédito”.[31]

La Ley Orgánica del Banco de México, por motivos de diverso orden entre los que ciertamente no se encuentra una consideración de buena técnica ni figuró la preocupación responsable por el bien de México y su futuro, ha sido cambiada desviando al Banco de su misión principal como regulador de la moneda y subordinándolo en este y en otros capítulos de su funcionamiento, a razones oportunistas, a programas caprichosos y circunstanciales o a intereses que distan mucho del interés colectivo verdadero de México […] El caudal monetario de México ha crecido así sin correspondencia alguna con el incremento de la producción, operando desde luego la desvalorización básica de la moneda y abriendo la puerta, con el más funesto de los precedentes, a un mal que gangrena y destruye toda la economía.[32]

Preparada esa reforma mediante la tradicional “técnica” jurídica que suelen utilizar los abogados para redactar leyes, la restauración de la autonomía del Banco de México se conseguiría mediante una red más o menos complicada de disposiciones con referencias recíprocas. Lo primero, lo fundamental, consistió en establecer un techo o un tope al crédito que el Banco de México pudiese ofrecer al gobierno federal. Las disposiciones complementarias darían cumplimiento a la importante misión de cerrar todas las rendijas posibles para que el financiamiento a través del crédito primario llegase a manos del erario. El enfoque no era nuevo. Se había utilizado ya en la Ley Constitutiva del Banco de México promulgada en 1925 y con mayor énfasis en el ordenamiento orgánico de 1936.

No pasó inadvertido a los ojos de esos reformadores que la Ley Orgánica del Banco de México de 1941 ya contenía un tope o techo importante para la expansión monetaria. Éste consistía en que el saldo de la reserva internacional no pudiera ser nunca menor a la cuarta parte (25 por ciento) del total de “los billetes puestos en circulación y las obligaciones a la vista en moneda nacional, a cargo del Banco, excepto la cuenta en moneda nacional del Fondo Monetario Internacional”.[33] Lo que se agregó en la iniciativa fue fortalecer esa disposición al señalar que las “divisas o cambio extranjero” que en adición al oro y a la plata formaran parte de la reserva internacional no pudieron rebasar la quinta parte del saldo de ese acervo.[34] Con todo, lo que si pasó inadvertido a la atención del reformador es que este tope o techo podría evadirse o eludirse mediante el expediente de la devaluación, toda vez que un mismo saldo de reservas medido a un tipo de cambio depreciado se incrementaría en moneda nacional exactamente en el monto de la depreciación cambiaria.

Fue en este recinto legislativo donde, en forma sucesiva, se aprobó la Ley Orgánica del Banco de México de 1936 que fortaleció la autonomía de la institución; el ordenamiento que la derogó de 1941 y el rechazo a la iniciativa de 1948 presentada por el Partido Acción Nacional mediante la cual se buscaba la restauración de esa autonomía.

Asimismo, dada la intención de cerrar todos los canales imaginables para que pudiera tener lugar una expansión monetaria sin control por parte del Banco de México, la iniciativa número 3 resultaba complementaria a la que ya se explicó; es decir, la relativa al “Proyecto de ley para prohibir actividades indebidas en el mercado de valores”. La finalidad de ese ordenamiento sería, como ya se ha enunciado, prohibir que el Banco de México ofreciera pacto de recompra a la par a los tenedores de títulos de la deuda pública o de emisiones realizadas por algunas entidades gubernamentales, como había sido el caso desde 1940 de Nacional Financiera con sus conocidos “certificados de participación”.

Seguramente no por casualidad este enfoque de fijar topes o límites a ciertos agregados clave en el balance del banco también fue contemplado por Gómez Morin en el proyecto de ley que preparó en 1937 para el Banco Central del Ecuador. Un primer techo, pensado claramente con una intención preventiva, se recomendó para la circulación de billetes “en relación con la necesidad que de ellos tienen los habitantes del país”. Asimismo, toda vez que los pasivos a la vista del órgano central constituyen prácticamente billetes en potencia, en el techo correspondiente se incluyó también para la suma de este agregado (artículo 38 del proyecto). El mecanismo se completó señalando un candado a “las monedas de plata” a fin de evitar la práctica que había sido común en ese país de América del Sur cuando la facultad de acuñación estaba en manos del Ministerio de Finanzas, respecto a expandir excesivamente la producción de dicha moneda a fin de que el fisco se apropiara del señoreaje que permitía esa amonedación. El límite para los billetes y obligaciones a la vista contra la moneda metálica se estableció en una relación de 2 a 1. Dicho lo anterior cabe citar la motivación general que se adujo para adoptar tal enfoque: “Éste es un límite que normalmente puede calificarse de teórico, pero que entraría en acción como elemento morigerante y preventivo de ampliaciones indebidas de los medios de pago”.[35]

Sin embargo, el verdadero elemento de disciplina, no “teórico” sino factual, que se estableció para la expansión monetaria se incorporó en el artículo 39 del proyecto de ley. Procede señalar de antemano que éste resultaba aún más estricto que el que se planteó más de una década después para la Ley del Banco de México, toda vez que evocaba con mucha exactitud el principio de funcionamiento del patrón oro clásico o puro:

[…] en la estructuración propuesta en el Art. 39 se ha admitido la política tradicional inglesa […] de asignar a un departamento autónomo del Banco Central la función elemental de entregar billetes solamente contra recibo de la reserva legal correspondiente que deberá hacer precisa e indispensable el otro departamento del Banco, o sea el de operaciones […] Así, el Departamento de Reserva no tendrá capacidad legal alguna para hacer préstamos: será un simple depósito o de oro o de billetes al cual sólo podrá acercarse un funcionario del Departamento de Operaciones en pos de billetes contra oro o, viceversa, de oro contra billetes.[36]

En el Diario de Debates de la Cámara de Diputados quedó consignado textualmente que tanto la iniciativa para reformar la Ley Orgánica del Banco de México como su complementaria para “prohibir actividades indebidas en el mercado de valores” se “turnaron a comisión” (sic) el 22 de octubre de 1948. La idea de sus promotores era que esas iniciativas fueran dictaminadas durante el periodo ordinario de sesiones de aquel año. Lo que sucedió en la realidad es que las iniciativas nunca fueron revisadas. La táctica de la mayoría en la Cámara de Diputados fue ir dando largas a esos asuntos con la finalidad de cansar a los legisladores que las habían presentado y derrotar por hastío al partido que representaban.

Por ello, en la lista de asuntos que habrán de tratarse durante el periodo extraordinario de sesiones […] no fue incluida la discusión del proyecto de Reformas a la Ley Orgánica del Banco de México […] Y ya en ese camino, mucho menos podía interesar [la consideración] de los perjuicios que al pueblo de México acarrea la indebida intervención de instituciones oficiales en el mercado de valores […] Por eso, no había que votar, ni siquiera discutir, el proyecto de ley que prohíbe Actividades Indebidas en el Mercado de Valores.[37]

Con tono de orgullo en la carátula se mostraba el perfil de aquellos congresistas que habían dado una batalla legislativa denodada. En la imagen se realzaban los rostros dibujados a tinta de los principales protagonistas del episodio legislativo que se relata en estas páginas con una leyenda a un lado: “tres diputados independientes han mostrado lo que puede ser un Congreso auténtico”. Ya en interiores se reproducía, quizá textualmente, el informe que había rendido el jefe de esa organización política ante la Asamblea Nacional Ordinaria en su séptima edición. Sorprendentemente las primeras secciones de ese documento no se referían a la materia de la política o a la muy importante cuestión electoral, sino al tema de “La Economía de México”. Según el ponente la crisis cambiaria con sus secuelas, el ambiente de especulación prevaleciente, la “mitología del agrarismo”, y los problemas graves en los ámbitos de caminos, transportes, trabajo y seguridad social sólo habían logrado hacer más apremiante la necesidad de “un verdadero programa nacional de Gobierno”. En ese programa se incluía:

La reforma del Banco de México para restaurar esa institución central de nuestra economía a su misión propia […] la prohibición de las maniobras peores que en nuestro mercado se han venido haciendo para destruirlo, promover el estatismo y extremar la trascendencia de la inflación […] El Banco de México sigue inerme para hacer frente a las responsabilidades que tiene para la Nación. El mercado continúa asfixiado no sólo por la incertidumbre monetaria sino por el peso de esa simulación que son los pactos de recompra o de esa práctica incalificable que es la emisión de valores directamente destinados a producir la creación de dinero nuevo.[38]

Pero los tiempos políticos y los tiempos doctrinales eran desfavorables para aquellos reformadores impregnados de ilusión. Sobre lo primero abrigaban plena conciencia aunque no hay evidencias de que la tuvieran sobre lo segundo. El tema de los vientos doctrinales, por tanto, requiere de una precisión explícita. Hacia la terminación de la segunda Guerra Mundial el keynesianismo adquirió gran influencia dentro de las ideas económicas y en medio de esa avalancha se debilitó el paradigma sobre la autonomía de la banca central. En la Gran Bretaña el Partido Laborista, encabezado por Clement Attlee, ganó las elecciones y sacó de Downing Street a Winston Churchill.

Como expresión de una nueva era en cuanto a políticas económicas el gobierno de Attlee se apresuró a reformar el estatus legal del Banco de Inglaterra. La nacionalización de esa institución se apoyó en lo fundamental en dos medidas. Primero, en la decisión de que la totalidad de las acciones del Banco pasaran a manos del gobierno británico. Segundo, en la incorporación de un artículo en su Ley Orgánica con base en el cual la Tesorería adquiría facultades para darle al Banco de Inglaterra las instrucciones que considerara pertinentes en lo relativo a su funcionamiento. El único atenuante fue que esas instrucciones se emitirían “previa consulta con el gobernador” de la entidad.[39]

El Primer Ministro de Gran Bretaña Clement Attlee promovió la reforma de 1948 por la cual se privó de autonomía al Banco de Inglaterra. Sería una paradoja que aproximadamente medio siglo después un gobierno laborista promoviera también la reforma para restaurar la autonomía de ese instituto central.

La Ley Orgánica de 1941

Durante el sexenio del presidente Lázaro Cárdenas en México se afianzó la estrategia de recurrir al financiamiento deficitario. La finalidad fue sufragar el programa social y económico que había discurrido ese gobierno. La influencia intelectual del secretario de Hacienda, Eduardo Suárez, fue determinante en la adopción de ese enfoque y también posteriormente en su defensa en el debate público. La principal influencia doctrinal fue el libro del economista inglés John Maynard Keynes, Teoría general de la ocupación, el interés y el dinero (en adelante "La teoría general"), aunque Suárez también invocó con frecuencia las ideas de John Law en el sentido de utilizar la expansión monetaria para financiar la inversión.[40] Esa consolidación doctrinaria en materia de política económica que se fraguó a finales del cardenismo desembocó, poco tiempo después, en la decisión de redactar un nuevo marco legal para los rubros bancario y monetario.

Según Raúl Martínez Ostos la idea de redactar una nueva Ley Orgánica del Banco de México surgió en forma paralela al impulso de modificar la ley bancaria. Ello resulta comprensible si se considera que ambas leyes, al ser complementarias, constituyen el encuadre jurídico de la materia del crédito en México. Esto significaba, por tanto, “que la revisión del estatuto legal del Banco de México debía preceder a una revisión complementaria del régimen conforme al cual operaban las demás instituciones de crédito”.[41]

La motivación principal para redactar una nueva Ley Orgánica del banco central resultó de la conveniencia de verter en un ordenamiento único e integrado las modificaciones y reformas que había venido sufriendo desde 1937 la Ley Orgánica de 1936, y que habían quedado dispersas en una serie de reformas aisladas e inconexas. En términos generales las disposiciones que se incorporaron en la Ley Orgánica de 1941 ya habían sido postuladas por una ley reformatoria del 28 de diciembre de 1938. Pero en ocasiones, en el replanteamiento de una materia normativa, no basta un estatuto reformado y se requiere de un nuevo conjunto de reglas.

Ningún límite se estableció en la Ley Orgánica de 1941 al financiamiento a cargo del gobierno. Con todo, en la Ley de 1941 sí quedó establecido que en ningún caso el saldo de la reserva internacional debería ser inferior a 25 por ciento “de la cantidad a que asciendan los billetes emitidos y las obligaciones a la vista, en moneda nacional, a cargo del Banco”.[42] A priori esta restricción podría parecer suficiente para impedir la aplicación por parte del Banco Central de una política expansionista. No era así en rigor. El candado que ofrecía el coeficiente de al menos 25 por ciento de la reserva internacional sobre la emisión y las obligaciones a la vista del Banco de México podía ser eludido o esquivado mediante la opción de la devaluación cambiaria. La razón técnica de ello era que, al depreciarse la paridad, ese hecho daba lugar a que se incrementara —medido en moneda nacional— el saldo de la reserva internacional mientras quedaba constante el de la suma de billetes y monedas más obligaciones a la vista.

Una segunda motivación provino de la necesidad de adaptar la nueva Ley Orgánica a la concepción doctrinal que había resultado victoriosa en las polémicas de 1937. El corolario de dichas polémicas había sido muy claro: el Banco de México debía tener la capacidad, cuando así lo requiriese, de procurar “una expansión en el volumen general de los medios de pago” a través de sus operaciones con sus instituciones asociadas. Este planteamiento, que ya se había incorporado en la reforma de 1938, comprendía además otro canal operativo: el de las relaciones crediticias del banco con el gobierno federal. Este punto quedó dilucidado, al menos transitoriamente, en una afirmación de Antonio Carrillo Flores de 1975: “El Banco de México es, se dijo ya, un banco central en cuanto que su preocupación fundamental es cuidar, dentro de sus posibilidades, el funcionamiento regular del sistema monetario mexicano. A él no le toca, sin embargo, y esto se definió para siempre en las controversias de 1938, ser el que señala la alta estrategia del desarrollo, que ha sido y es responsabilidad indeclinable de los órganos superiores del Gobierno”.[43]

La Ley Orgánica de 1941 introdujo también lo que podría denominarse una nueva filosofía gerencial en el manejo y la administración del Banco de México. Esta concepción, que también inspiró a la ley bancaria de ese año, debería incorporarse en su ordenamiento complementario que era la ya mencionada Ley del Banco Central. Por ello, en la “Exposición de motivos” de esta última quedó asentado: “Se ha prescindido de la regulación excesiva sobre los diferentes modos en que el Banco de México puede operar en el terreno propio de su competencia que era la característica de la ley que se reforma”.[44]

Las normas relativas a tres aspectos pertinentes de las operaciones de redescuento ilustran el argumento anterior: las tasas aplicables a los efectos redescontables, las reglas sobre el orden en que podían realizarse esas operaciones y sus plazos máximos. La Ley de 1936 contenía una preceptiva muy rigurosa respecto a las tasas que el banco podía aplicar en las operaciones de redescuento con sus instituciones asociadas. Los tipos de interés estaban vinculados a la clase de operación, a su plazo y a la garantía o aval que tuvieran los documentos descontables. Así, por ejemplo, la tasa debería disminuir dependiendo de que un papel quirografario tuviera más firmas o de que el crédito llevara garantía prendaria. Estas normas fueron refinadas aún más en 1937, en ocasión de la expedición de las reglas de operación complementarias a la mencionada Ley Orgánica. No fue sino hasta diciembre de 1938, con motivo de las reformas jurídicas expedidas ese año, que la tendencia anterior se revirtió. Sin embargo, los tipos de interés que fueron aprobados en 1937 permanecieron vigentes hasta 1940. No fue sino hasta la Ley Orgánica de 1941 que la referida reglamentación sobre tasas y plazos para el redescuento fue removida, dejando las decisiones sobre esa materia a criterio exclusivo de la dirección del banco (artículo. 26).[45]

Eduardo Suárez, jefe de las finanzas nacionales durante las presidencias de Lázaro Cárdenas (1934-1940) y Manuel Ávila Camacho (1940-1946), proclamó ser discípulo intelectual del economista inglés Keynes y compartir su idea de estimular el crecimiento mediante la expansión fiscal y monetaria.

La crítica a la legislación de 1941 no tardó en surgir cuando se conoció el pormenor de su articulado. La oposición más combativa provino de los principales ponentes de aquellas leyes que los nuevos ordenamientos derogarían, Manuel Gómez Morin y Miguel Palacios Macedo. La Ley Orgánica del Banco de México de 1941, como ya se ha mencionado, derogaría su estatuto precedente de 1936 y la ley bancaria a su similar de 1932. Las impugnaciones de Gómez Morin fueron dirigidas exclusivamente en contra de este último ordenamiento, mientras que las críticas de Palacios Macedo se orientaron en oposición al paquete legislativo completo, que comprendía las dos leyes citadas. La ocasión para presentar dichas críticas provenía de que “el poder público” le había brindado a la Asociación de Banqueros “la oportunidad de intervenir en el asunto”, a través de las juntas celebradas en el Banco de México en las que el proyecto de ley bancaria había sido sometido a la consideración de los banqueros.

El texto de Palacios Macedo es, hasta cierto punto, evocador de las polémicas de 1937-1938 en las que se enfrentaron dos posiciones doctrinales antagónicas. Por un lado la concepción ortodoxa de la política económica que hacía hincapié en la validez inmutable de los postulados de la ciencia económica: no son “los principios los que deben adaptarse a las realidades concretas sino las realidades concretas a los principios”.[46] Por lo contrario, en la nueva legislación que estaba por expedirse se manifestaba el espíritu empírico y flexible que había tipificado a la posición doctrinal triunfante; el “sano pragmatismo que ha guiado a la política mexicana de los últimos años”, según lo expresara Carrillo Flores en 1974.[47]

No es éste el lugar para reproducir en su totalidad la argumentación de Palacios Macedo que se incluye en un largo ensayo de 71 páginas y en el que se manifiesta no sólo un polemista brillante y un gran conocedor de los economistas que pudiéramos llamar prekeynesianos —Cassel, Wicksell, Bendixen, Hawtrey, Von Mises, Sayers, etcétera—, sino sobre todo del Keynes del Treatise on Money, libro del cual emanó, en una evolución, La teoría general del año de 1936.[48] El texto a continuación es un esfuerzo de síntesis sobre los alegatos de Palacios Macedo en contra de la legislación bancaria de 1941. El punto medular de la disertación descansaba en el carácter supuestamente inflacionario que las iniciativas, en especial la referida al estatuto del Banco de México, parecían contener.

Contra lo que se asegura en su Exposición de Motivos, el Ordenamiento propuesto “deja de contener aquellas precauciones que son fundamentales al sistema de un banco central, y de acotar con claridad de términos el campo del mercado de dinero”. La verdadera finalidad de la reforma es ésa y sólo ésa: destruir la armazón de precauciones establecida en la ley actual, a manera de dique puesto para impedir que la actividad concreta del Banco se desvíe de su objeto principal, que es hacer que el país tenga una moneda sana y un sólido sistema bancario. No es otra la significación real del anuncio que se hace en la Exposición de Motivos de que en la nueva Ley Orgánica “se ha prescindido de la regulación excesiva sobre los diferentes modos en que el Banco de México puede operar en el terreno propio de su competencia”, que eran las características de la ley que se reforma.

Por ello, concluía Palacios Macedo, “el camino así trazado a la actividad del Banco de México” sólo podrá conducir “a un desastre nacional, porque no es capaz de engendrar sino la inflación más desenfrenada”.[49] En opinión del polemista una de las motivaciones “inconfesadas” de los nuevos ordenamientos era legalizar las prácticas “viciosas”, fuera de la ley, que tanto el Banco de México como los banqueros privados habían venido realizando desde tiempo atrás. Respecto a las razones invocadas por los autores de los proyectos se apuntaba que éstas eran del todo “imaginarias por no decir falsas” y que la “única novedad digna de mención” que las iniciativas contenían provenía de que en ellas se erigía “en norma y se presentaba como paradigma de perfección técnica” lo que la legislación de 1932 y 1936 tenía “por corruptela o abuso inaceptables”. El autor del memorándum dudaba de la eficacia potencial atribuida a la Ley Orgánica en proyecto, ya que no era la primera vez que se reformaba la ley vigente del banco “con la mira de facilitar la obediencia de sus disposiciones”, “[...] y el resultado de las reformas anteriores fue nulo, al extremo de hacerse necesarias otras reformas para legalizar nuevas violaciones”.[50]

De acuerdo con este informe la consecuencia del carácter inflacionario de la nueva legislación sería la congelación paulatina y continua de los activos bancarios y, por ende, la iliquidez definitiva de las instituciones de depósito. Se argumentaba para ello que los proyectos extendían peligrosamente los plazos de los documentos y créditos con los cuales podrían operar tanto el banco central como los bancos comerciales. El término máximo de vencimiento que las leyes de 1932 y 1936 marcaban “para los créditos concedidos y los documentos mercantiles descontados o adquiridos por el Banco de México y los Bancos Comerciales”, en contrapartida de los depósitos a la vista o de la emisión de billetes, era de 270 días, mientras que los proyectos aludidos ampliaban hasta un año “dicho plazo máximo”.

Mas aún, las iniciativas relajaban las normas referentes a la renovación de créditos y documentos. La Ley Bancaria de 1932, atendiendo a la historia crediticia de México que subrayaba “el hábito inveterado” de los banqueros de conceder cuanta renovación o prórroga solicitara el cliente, prohibía terminantemente tales procedimientos mientras que la iniciativa de ley discutida admitía “sin ambages la renovación por más de una vez de las operaciones efectuadas por los Bancos de Depósito” y aun de aquellas que se celebraban a plazo de un año. Criterio semejante se incorporaba en el proyecto de ley para el Banco de México. La Ley Orgánica de 1936 sólo autorizaba “la renovación o prórroga” de los créditos “en casos excepcionales, por una sola vez” y con aprobación del Consejo de Administración, requiriéndose el voto favorable de al menos siete de los consejeros.[51] Por todo lo anterior Palacios Macedo se permitía concluir:

Y si el objeto de los proyectos de ley que comentamos es, como se asegura en sus Exposiciones de Motivos, hacer del Banco de México un “regulador eficaz” de “las condiciones generales de la circulación y del crédito”, o “del volumen de la expansión crediticia”, deben ser modificados de manera que sólo quepan negocios líquidos y sanos en las carteras bancarias, comenzando por la del Instituto Emisor, pues sólo así se encontrará éste capacitado para cumplir sus tareas esenciales, tomando en consideración las circunstancias en que su actividad se desarrolla. De no hacerse esto, habrá que confesar que la reforma legislativa en proyecto tiene otras finalidades, y mayor trascendencia de la que se señala en las Exposiciones de Motivos aludidas; que el Estado abdica de la potestad que hasta ahora había reclamado y ejercido constantemente en la materia, renunciando de hecho, en beneficio de los administradores y accionistas de los Bancos de Depósito, a regular y vigilar de manera efectiva las operaciones de éstos, con mengua de la autoridad del Banco Central, de la estabilidad del sistema bancario y del valor de la moneda.[52]

Las exposiciones de motivos de las nuevas leyes insistían en que uno de los objetivos de esos ordenamientos era “distinguir la banca propiamente dicha, o de depósito, de las sociedades o instituciones de inversión” y deslindar con toda claridad el campo del mercado de dinero de aquel pertinente al mercado de capitales, aseveración que Palacios Macedo refutaba con energía. La nueva Ley Bancaria, en lugar de separar el ámbito del mercado de dinero de aquel del mercado de capitales, lo confundía al permitir que las instituciones características de cada uno de esos campos realizaran operaciones pertenecientes al opuesto. En ese orden de ideas los bancos comerciales podrían “recoger el dinero de ahorro mediante la emisión de Bonos de Caja y conceder crédito” de largo plazo, mientras que todas las instituciones de inversión contempladas por la ley tendrían la facultad para efectuar operaciones propias de los bancos de depósito.[53]

Después de afirmar que las nuevas leyes no acotaban con precisión el territorio del mercado dinerario el ensayo transitaba al análisis del mercado de capitales. Es en este aspecto en donde la disertación de Palacios Macedo se vuelve más crítica:

Tampoco han comprendido bien los autores de aquellos proyectos, la posición peculiarísima que el Banco Central ocupa con relación al mercado financiero o de capitales. Aplicando a contrapelo las teorías de Keynes —el escritor que con más víctimas cuenta entre los economistas aficionados— tales personas pretenden atribuir al Banco de México el control del mercado de inversiones a largo plazo, a través de las llamadas operaciones de compra y venta de valores en el mercado abierto. Las personas aludidas ignoran o han querido olvidar muchas cosas acerca del objeto y la técnica de estas operaciones. Haciendo una caricatura de las ideas de Keynes, convierten dichos negocios en instrumento independiente de una intervención directa y cotidiana del Banco de México en la Bolsa de Valores, cuando conforme al pensamiento de ese autor, la acción normal del Banco Central sobre el mercado financiero o de capitales ha de responder siempre a un propósito preciso, y ejercerse sólo en la medida en que lo requiera el logro de éste. Tal propósito consiste en mantener la estabilidad del nivel general de los precios, o sea el poder adquisitivo del dinero, mediante el equilibrio del ahorro y el valor de la capitalización.[54]

De ahí Palacios Macedo lleva su reflexión a la antigua polémica sostenida en Inglaterra entre “banqueros y herejes monetarios”, y que Keynes inmortalizara en su ya citado libro Treatise on Money. El objetivo: atraer a ambas facciones a “la buena causa de la estabilización de la moneda”.

El “ejército de herejes y maniáticos, cuyos número y entusiasmo son extraordinarios” estaba formado por aquellos “reformadores monetarios” que suponen que los bancos “pueden suministrar sin límite todo el crédito que necesite la industria y el comercio sin costo real para ninguno”. En el bando contrario los conservadores banqueros argüían que los coeficientes tradicionales entre el crédito y las reservas de caja de los bancos debían ser respetados a toda costa y que sólo era posible extender los préstamos hasta alcanzar dichos límites:

Y a modo de recapitulación, Keynes resume como sigue los términos de su controversia con “herejes” y “banqueros”: “Los Bancos fijan la cantidad que prestarán, según lo que importen sus reservas (práctica que, naturalmente —hay que reconocerlo— les es impuesta por los sistemas monetarios en vigor). En cambio, los herejes querrían que la fijaran de acuerdo con la suma de los factores de la producción disponibles a los que puede darse empleo. Pero ni los unos ni los otros hablan de fijarla con relación al equilibrio de la capitalización y el ahorro, que sin embargo es el único medio de mantener la estabilidad de los precios.[55]

Keynes era un convencido de que “herejes y banqueros” eran enemigos irreconciliables, pero había llegado a la conclusión de que si se refutara a unos y a otros podría buscarse una “reconciliación en un terreno de común entendimiento”. Esta moción “seguramente se justificaba en Inglaterra, donde los ‘herejes’ y ‘banqueros’ deben ser auténticos; pero resulta por demás cómica en México, ahora que están por dictarse medidas de reforma con las que comulgan por igual ‘herejes’ y ‘banqueros’. Es el único camino de ‘reconciliación’ que Keynes no había previsto: que los banqueros se volvieran ‘herejes’, y los ‘herejes’ se metieran a ‘banqueros’.

Y más adelante se agregaba:

Si hemos de atenernos al parecer del citado autor —insospechable y decisivo, por las razones expuestas— y nos servimos de su feliz terminología, debemos concluir que en los proyectos de ley a discusión se trata de hermanar cosas que Keynes considera opuestas y difícilmente compatibles, a saber: los desvaríos inflacionistas del “hereje” y la miopía rutinaria del “banquero”; lo cual confirma nuestra aseveración de que tales proyectos son obra de “herejes” fantaseadores que quieren pasar por “banqueros”, hecha con el concurso activo y el aplauso de algunos “banqueros herejes”.[56]

La razón invocada por Palacios Macedo para el anterior razonamiento partía de la aparente falta de decisión en la elaboración de las normas que incorporaban las leyes que se criticaban. Según la “Exposición de motivos” de la nueva ley bancaria, la reglamentación del ordenamiento se había construido siguiendo tres principios que cualquier “banquero intransigente” (definido en el sentido de Keynes) aprobaría sin discusión. El primero de ellos señalaba la voluntad de “trazar el plan de las instituciones de crédito sobre la base de distinguir” la banca de depósito de la banca de inversión. El segundo consistía en la fijación de un límite máximo de dos por ciento “del pasivo exigible para las inversiones en títulos y valores”, debiendo tener éstos ciertas características de calidad y “ser activos de fácil liquidación”. El tercero consistía en “un porcentaje mínimo de 30 por ciento del total del balance” como reservas de caja, a integrarse por “el crédito del banco central, esto es, monedas circulantes y saldos” a la vista en el propio Banco Central, y las inversiones que provienen “de compraventa de mercancías efectivamente realizadas y a plazo no superior de noventa días”.

John Maynard Keynes, autor del famoso libro La teoría general, y quien se convirtiera en una referencia importante para los economistas de México y de América Latina. Entre los ministros de Hacienda de México, nadie hizo mayor fe pública de identificación con el pensamiento keynesiano que Eduardo Suárez.

Sin embargo, la ley no se decidía “a afirmar rotundamente ninguno de los tres principios enunciados”, sino que intentaba “mitigarlos” para hacer más flexible su cumplimiento. Así, según el memorialista, esa mitigación constituía precisamente la oportunidad de los legisladores para incorporar en la ley aludida todas las operaciones inflacionarias avaladas por los “herejes”.

Es obvio que tras de cada una de las “reformas” citadas está la idea que Keynes señala como elemento común y distintivo de todas las “herejías” monetarias, a saber la suposición de que los Bancos pueden de un modo u otro suministrar todos los recursos reales que razonablemente necesiten la industria y el comercio [...] Por esto y no por el deseo de mitigarlos en cierto modo para hacer más flexible su aplicación, es que los autores no se han decidido a afirmar rotundamente ninguno de los tres principios enunciados [...] Además es fácil ver que en el Proyecto de nueva Ley General de Instituciones de Crédito no se ha procurado mitigarlos [...], sino torcerlos e infringirlos posponiéndolos al propósito real de la “reforma”, que ya arriba pusimos en claro [...][57]

Notas

México, antecedentes de la autonomía

[1] Antonio Manero, La reforma bancaria en la revolución constitucionalista, México, s.e., 1958, pp. 107-111.

[2] “Proyecto de Ley Orgánica del Banco Único de Emisión presentado por el diputado Antonio Manero” (20 de septiembre de 1920), en Francisco Trejo, op. cit, pp. 69-78.

[3] Proyecto de Manero, en Trejo, op. cit., p. 76.

[4] Salvador Alvarado et al., Proyecto sobre organización bancaria, México, Secretaría de Gobernación, Dirección de Talleres Gráficos, 1920; también véase Trejo, op. cit., tomo I, libro primero, segunda parte, pp. 86-107.

[5] Manero, El Banco de México sus orígenes y fundación, Nueva York, F. Mayans, impresor, 1926, p. 223.

[6] “Autorización para englobar el estudio de las diversas iniciativas que sobre instituciones de crédito se han presentado y para producir un solo dictamen” (14 de marzo de 1921), en Trejo, op. cit., tomo II, libro tercero, primera parte, cap. III, p. 13.

[7] Manero, La reforma bancaria…, op. cit., pp. 121-122.

[8] Enrique Krauze, Caudillos culturales en la Revolución mexicana, México, Siglo xxi, 1976, p. 127.

[9] Manero, La reforma bancaria..., op. cit., pp. 124-125.

[10] Ibid., p. 124.

[11] Jan Bazant, Historia de la deuda exterior de México (1823-1946), México, El Colegio de México, 1968, p. 193.

[12] Enrique Krauze, Historia de la Revolución mexicana, 1924-1928: La reconstrucción económica, México, El Colegio de México, 1977, pp. 37-38.

[13] Enrique Krauze, Caudillos culturales..., op. cit., pp. 110, 112-113, 128 y 219-221.

[14] Ibid., p. 221.

[15] “Ley que crea al Banco de México” (25 de agosto de 1925), en Secretaría de Hacienda y Crédito Público, Legislación sobre el Banco de México, México, 1958, p. 85; y Virgil M. Bett, Central Banking in Mexico, Ann Arbor, University of Michigan Press, 1957, p. 34.

[16] Antonio Manero, El Banco de México, op. cit., pp. 190 y 195-196.

[17] Plutarco Elías Calles, “Informe de Gobierno”, Diario de los Debates del Congreso de la Unión, 1º de septiembre de 1925, p. 17.

[18] “Ley que crea el Banco de México y Exposición de motivos” (25 de agosto de 1925), en Secretaría de Hacienda y Crédito Público, Legislación sobre el Banco de México, s.e., 1958, pp. 59, 85 y 111.

[19] Ibid., pp. 59 y 63.

[20] Ibid., pp. 60-62.

[21] Ibid., pp. 67, 74 y 75.

[22] “Ley Orgánica del Banco de México y Exposición de motivos” (28 de agosto de 1936), párrafo 50, en Secretaría de Hacienda y Crédito Público, op. cit., p. 234.

[23] Ibid., párrafos 39, 44 y 60, pp. 229, 231 y 239.

[24] Ibid., p. 239.

[25] Ibid., párrafos 44, 45 y 75, pp. 231-232 y 245.

[26] Ibid., “Exposición de motivos”, párrafo 84, y art. 38, facción XVI y XII (h), pp. 272 y 273.

[27] “Manuel Gómez Morin al señor Jorge Vivas de Guayaquil, Ecuador, 29-dic-1937”, archivo de Manuel Gómez Morin.

[28] María Teresa Gómez Mont, Manuel Gómez Morin, 1915-1939, México, Fondo de Cultura Económica, 2008, p. 717.

[29] Soledad Loaeza, El Partido Acción Nacional: la larga marcha, 1939-1994, México, Fondo de Cultura Económica, 1999, pp. 198 y 202.

[30] Partido Acción Nacional, Programa Mínimo de Acción Política, folleto, 1949, p. 21.

[31] Iniciativas de ley presentadas por el Partido Acción Nacional, tomo I, recopilación de Luis Calderón Vega, México, Editorial Jus, 1972, pp. 75-76.

[32] Ibid., pp. 57-58.

[33] “Decreto que reforma la Ley Orgánica del Banco de México” (30 de diciembre de 1947), en Secretaría de Hacienda y Crédito Público, op. cit., p. 395.

[34] Iniciativas de ley..., op. cit., p. 78.

[35] “Análisis de las prescripciones fundamentales del anteproyecto de Ley del Banco Central”, memorándum, archivo de Manuel Gómez Morin, p. 27.

[36] Ibid., pp. 29-30.

[37] “Los PRI diputados se defienden contra las incómodas iniciativas del pan”, La Nación, 17 de enero de 1949, p. 10.

[38] “Informe del jefe de AN a la VII Asamblea Nacional Ordinaria…”, La Nación, 28 de febrero de 1949, p. 11.

[39] Guy M. Watson, El Banco de Inglaterra, México, Centro de Estudios Monetarios Latinoamericanos, 1960, pp. 31-33.

[40] Francisco Suárez Dávila, “Dos visiones de la política económica de México: un debate en la historia (1946 a 1970)”, en María Eugenia Romero Sotelo (coord.), Historia del pensamiento económico en México. Problemas y tendencias (1821-2000), México, Trillas, 2005, p. 229.

[41] “Exposición de motivos, Ley Orgánica del Banco de México” (28 de agosto de 1936), párrafo 34, en Secretaría de Hacienda y Crédito Público, op. cit., p. 226.

[42] “Ley Orgánica del Banco de México” (25 de abril de 1941), art. 18, en Secretaría de Hacienda y Crédito Público, op. cit., p. 342.

[43] Antonio Carrillo Flores, “Acontecimientos sobresalientes en la gestación y evolución del Banco de México”, en Ernesto Fernández Hurtado (ed.), Cincuenta años de Banca Central, México, Fondo de Cultura Económica, 1976, p. 52.

[44] “Exposición de motivos, Ley Orgánica de 1941”, en Secretaría de Hacienda y Crédito Público, op. cit., p. 332.

[45] “Ley Orgánica del Banco de México” (28 de agosto de 1936), art. 38, fracc. VIII, IX y X, en Secretaría de Hacienda y Crédito Público, op. cit., pp. 268-270.

[46] Ibid., párrafo 11, p. 238.

[47] Carrillo Flores, op. cit., p. 40.

[48] John M. Keynes, A Treatise on Money, Londres, MacMillan, 1930.

[49] Armendáriz y Valdés Villarreal, [Miguel Palacios Macedo], “Observaciones de la Barra Mexicana a la reforma bancaria: Por qué es inconveniente y peligrosa la nueva legislación”, Editorial Jus, México, núm. 33-34, párrafo 6, p. 227.

[50] Ibid., párrafos 3 y 5, pp. 224 y 226-227.

[51] Ibid., párrafos 13-15, pp. 239-243.

[52] Ibid., párrafo 15, pp. 242-243.

[53] Ibid., párrafos 35-39, pp. 428-441.

[54] Ibid., párrafo 18, pp. 247-248.

[55] Ibid., párrafo 31, p. 423.

[56] Ibid., párrafos 29 y 32, pp. 416 y 423.

[57] Ibid., párrafo 34, pp. 427 y 428.

Autonomía de la Banca Central en México

Visión histórica

Tomos de la obra

1. La Banca Central del Mundo
Incluye presentación y prólogo

2. México: antecedentes de la autonomía

3. Visiones concurrentes

4. Ecos del exterior

5. La autonomía institucional

6. Despegue difícil

7. Estabilización sin precedentes
Incluye fuentes consultadas

Table of Contents

- México: antecedentes de la autonomía

- Antecedentes y Ley Constitutiva del Banco de México

- Precursores de la autonomía de la banca central

- La Ley Orgánica de 1941

- Notas